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机关档案利用模式的改造

机关档案室在我国普遍地存在,其基本任务是集中管理本机关各部门形成的档案,但是其档案利用一直是封闭的,如何转变其利用模式适应电子政府和政务公开的需要,是我们面临的现实问题。

一、传统机关档案利用模式及其成因分析

我国机关档案室长期以来处于封闭状态,只是对机关内部提供利用。尽管在档案法规中,也规定了经过本级或者上级机关的同意,机关档案室可以向外提供利用,但是实际上由于手续的繁琐和保密观念的根深蒂固,很少有单位向外提供利用,对本单位提供的利用也是数量有限。

这种传统机关档案利用模式可以用下列图表来表示:

相关单位(文件形成者)→ ←机关档案室→档案馆

如图所示,各机关把办理完毕的文件通过“归档”这个环节直接转变成档案,保存在档案室:机关档案只对机关内部提供利用,保管一定期限后向档案馆移交。文件所针对的对象(文件接受者,有的称文件内容针对者)或公众几乎没有被考虑在内。由“归档”这个环节转换来的档案,有许多仍然是现行和半现行文件,但也被看成非现行文件尘封起来。整个图表显示的文件运动是线形的、简单的运动。

机关档案封闭利用模式的形成有许多档案理论认识上的问题,这里提出一二:

首先是对文件生命周期理论认识不足。文件生命周期理论是现代档案学的经典理论,根据文件呈现的价值形态来划分文件生命阶段:现行、半现行和非现行三个阶段,相应地文件的保管场所是:文件室→文件中心→档案馆。而我国实践中流行的一直是狭义文件观,很少把文件的整个生命过程纳入视野当中,我国“传统的档案学理论对文件与档案的界限划得很清楚,由此文书工作与档案工作都不能越雷池半步。”[1]我国的文件与档案全过程系统管理模式是:文件室→档案室→档案馆,“根据我国现行档案管理体制规定,半现行文件由各单位建立的基层档案室管理。[2]那么机关档案室是与国外文件中心相对应的事物,其保管的现行档案大多是半现行文件,却被蒙上了档案这层神秘的面纱,其现行价值得不到有效利用。

其次档案的双重价值论成为我国传统利用模式的直接理论基础。美国档案学家谢伦伯格提出经典的文件双重价值鉴定理论,而档案的双重价值论是由我国档案学者正式提出来的,其主要内容是:档案具有对机关的作用和对社会的作用的双重性及过渡性;档案对机关的作用,可称为第一价值,对社会的作用,可称为第二价值。[3]两种价值形态在时间上存在着消长关系,即档案一般是先有第一价值,随着第一价值的逐渐消失,第二价值才开始显现。由此推出,保存在机关档案室的档案当然是本机关需求量大,社会需求量小,为本机关服务也就顺理成章地成为了档案的基本任务,而为社会服务便成了例外。

在机关档案利用中,突出的表现就是文件接受者的权利被忽视。文件接受者是文件运行过程中有机的组成部分。阿根廷档案学家曼努埃尔·巴斯克斯教授在1987年出版的《文件生命周期研究》中认为,档案文件的形成、利用,实际上是从其发送源到接受源的—种信息传递。但是在我国,无论是档案的双重价值论,还是“归档”制度都是从文件的形成者角度出发的,在文件的拟稿、印发、承办等一系列程序结束后,文件就归档了,而实际上文件所反映的要解决的问题也许要延续很久,如规范性、政策性文件对于所管辖范围内的不特定对象,在长时间内要求得到普遍的遵守和执行。所以在我们机关档案中总是仅有“上文”却没有“下文”,即缺乏接受者对文件的反馈信息。从另一方面来说,这种传统利用模式也助长了官僚主义。

二、机关档案利用模式转换的背景分析

于是针对机关档案利用封闭的弊端,十几年来档案界有识之士提出向美国等西方国家学习,建立文件中心,他们认为文件中心“符合高效、精简节约的原则,能够将松散的‘小而全’的机关档案管理模式迅速向具有集约化、社会化、规模化的管理模式转化,大大提高了对人、财、物的有效使用。”[4]过去我国普遍对文件生命周期理论等认识不足和档案人员缺乏开拓创新的思想,导致文件中心没有能够在我国普遍设立。“在政务信息公开和电子文件时代背景下,对这个问题则必须作更进一步的探索。可以考虑在我国普遍建立文件中心,并且这种文件中心应该具有中国自己的特色――能够及时收藏现行文件和承担起现行文件对外公开提供利用的重任。”[5]深圳市在我国加入WTO后努力筹建“文件中心”的事实,为我国档案界提供了具有重大深远意义的范例。根据深圳市地方法规《深圳市档案与文件收集利用条例》第八条的规定,“将实行党政机关和事业单位办理完毕文件的集中管理,除不适宜集中和国家有特殊规定的文件档案例外,政府各部门原则上不再单独设立档案室,以利于政府信息资源的共建共享,提高行政效率和水平。” [6]

但是,笔者认为,在政务信息公开和电子文件时代背景下,普遍建立文件中心仍然是不太必要而且是不太现实的。

首先,信息公开主要是政府行为,由政府进行信息发布或授权媒体公布施政措施,文档部门不可能完全“承担起现行文件对外公开提供利用的重任,”其档案开放服务只是政务公开的辅助措施之一。我国计划经济向市场经济的转变,要求政府通过政策、法律法规对社会行为和市场资源进行间接控制,信息引导是政府宏观调控的有利手段。我国在加入WTO后,政府也须按WTO规则要求顺利实现职能转变和政府转型,必须推进政治活动公开化的进程,全面提高政府决策和政府行为的透明度,公开相关的现行文件。

其次,电子政府服务过程本身就是一个信息服务过程,机关档案开放是其信息服务内容之一,文档人员更重要的责任是及时收藏电子文件。电子政府的核心是大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实施。旧的行政模式是公民直接面对行政机关,而电子政府在旧的行政机构模式上,划分出前台信息服务机构。“整个服务过程变成了一个信息过程,用户的服务要求和政府对这一要求提供的服务都以信息的形式传输,这成为电子政府的一个最显著特征。”[7]现行文件公开服务在电子政府网站上已然得到实现。

在我国废止各基层档案室,设立文件中心还存在下列问题:

一是设置文件中心又要增设机构,如深圳市“文件中心与市综合档案馆均为市档案局管理下的事业单位……同档案局、馆分别挂牌。”[8]但是,“文件中心的集约化和专业化的程度很高,追求企业化的高效管理和优质服务,一个文件中心往往要为周围几个城市的上百个机关或企业提供文件服务管理。”[9]而我们该在多大范围设立一个文件中心?如果我们一哄而上,省、市、县各设有文件中心,反倒达不到精简高效的目的。况且我们的文件中心只能是事业单位,这与国外的文件中心的企业性质是有很大不同的。

其次,目前许多行政单位对把带有密级的文件交给如文件中心这样的事业性单位会有顾虑。机关单位除了形成公共文件等红头文件之外,还有许多内部文件:如会议记录、工作笔记、任免、奖惩等文件;有许多专业性文件:如诉讼档案、商标档案、专利档案等。这些文件具有机密性,或涉及知识产权专利等问题,需要有所控制,不适宜进入文件中心或在政府网站公开,只能直接归档进入档案室,根据特别的申请提供有针对性的利用。

因此,在我国普遍设立文件中心是不太现实和不太可行的。由机关档案室来处置半现行文件同样是符合文件运动规律的,也完全适应政务公开的要求,关键是要根据实际情况决定基层档案部门的利用模式。

三、机关档案利用的新模式

但是机关档案利用的新模式究竟该是怎么样的呢?笔者提出下列模式,如图:

相关单位(文件形成者)  政府网站

现行文件阅览中心

相关档案室

档案馆             文件接受者

从上图中可以看出,新的模式增加了文件接受者、现行文件利用中心和政府网站三个部分。

首先,文件接受者被提到重要的地位上来,文件接受者成为文件运行过程中有机的组成部分,在文件运动过程中处于与文件形成者对等的位置。文件接受者可以随时上网和到文件阅览中心查阅需要普遍执行的现行政策法规,而只与个人密切相关的如行政裁决文件等针对面较窄的文件,可以依公民的申请由机关档案室提供。同时,文件接受者可以享受机关档案室的开放服务,因为室藏档案有的已处于社会利用状态,有的还因为室藏档案中包含了大量具有现行效用的文件。

其次,现行文件阅览中心目前在档案馆正普遍设立,是档案馆的内部机构,它是“档案馆在收集、集中政府机构现行文件的基础上,以政务信息公开为基本任务,方便社会各界,特别是普通公民查询、了解政府在社会事务管理方面现行政策规定的内部机构”[10]。现行文件阅览中心收存刚刚“出炉”的现行文件,没有保存期限的限制,其对文件的保管具有临时性,也因而没有鉴定文件价值的任务,没有向档案馆移交的任务,文件移交进馆的任务仍然由机关档案室承担。现行文件阅览中心是机关档案利用的补充形式。

再有,设立政府网站,主动公布要求得到普遍遵守和执行的规范性、政策性文件,机关档案室承担的是对外开放服务。机关档案室不必再单独设立网站,可以在政府网站上设立栏目,并且要协助维护政府网站的运行,对网站上的文件信息进行价值鉴别,比如过期或已经存档的信息,可以从网站上删除,并指明文件的去向,或者对利用者有关问题提供凭证和具体细节。

机关单位形成文件后,文件有三个走向:一是文件直接从形成者到接受者中,这主要是指文件内容针对者,解决文件所针对的问题;二是把法律、法规、政策等具有约束力的规范性、政策性文件,还有各机关在其自身活动中形成的所有非涉密、不含隐私的文件移送到现行文件阅览中心或登录到政府网站“广而告之”;三是直接归档。许多文件具有国家机密性,或涉及知识产权、专利问题,需要直接归档,不适宜进入文件利用中心或在政府网站公示。

如图所示,文件运动不是单向的线形运动,而是复杂的、非线形的运动。政府网站、现行文件阅览室和机关档案室,为机关和公众之间提供了交互平台,这样有利于搜集公众的意见,接受公众的监督,使政府在制定各项草案、法律和条例时能够广泛听取群众的意见,加大政府决策的透明度。文件的非线形运行反映了—种相互联系性和整体性,“世界万物的各种现象通常都是复杂的、非线性的,线性只是在—定条件下的特殊情形……文件生命周期理论只揭示和描述了文件纵向运动的规律和情形,而文件运动客观上却并不仅限于此,除此之外,还有横向运动。”[11]但是文件运动又不是简单的纵内和横向运动,而是螺旋式上升运动。“文件运动螺旋式发展作为文件运动整体性变化的宏观规律,既是文件运动周期性质的扩展和深化,也是文件运动周期之间质变的内在联系。”[12]这也正体现了利用档案的目的,档案的作用就是要使后人站在前人的肩膀之上。新模式是对旧模式的改造和扩展。

四、机关档案利用新模式的实现机制

基于上述认识,笔者认为新的机关档案利用模式是一个可行的、有现实基础的模式,如何协调有序地实现新旧模式的转换,应该注意以下几点:

首先认识上要到位。目前我国既有机关档案室,也有现行文件阅览中心存在,同时许多政府机关也设立了网站,但是这并不是说我们已经实现了机关档案利用的新模式,因为它们彼此间的联系没有得到体现和被认识。目前机关档案在实践中还是被看成已经办理完毕,只对内部提供利用的档案,其中文件的现行价值和半现行价值仍然没有得到充分利用,而现行文件阅览中心只是被看成是政务公开的举措,没有认识到它还是机关档案利用的补充形式。所以我们仍然要树立和宣传文件生命周期理论,用文件的整体性运动看问题。

二是尊重公民知情权。知情最基本的内容是民众应享有通过媒介了解政府工作情况的法定权利。保障民众知情权是“公民行使一切民主自由权利的基本前提”,是“现代国家民主宪政的基础要素”和“防止出现恶劣政府的必要条件”。[13]政府承认人民有自决权的一个基础即是人民对信息的掌握,因为信息是决策的基础和权衡的标准,我们要尊重和重视文件接受者的知情权。

三是实行文档一体化管理。文档一体化管理是指“以文件生命周期理论为指导,借助计算机网络技术,从系统论的角度出发,对文书工作和档案工作进行统筹规划和科学管理,使之实现系统化和规范化,从而发挥各自以及总体最大效能,确保从机关现行文件直至馆藏档案管理的高效和优化。”[14]近两年,文件连续体模式也被引入我国,成为数字环境下文件档案一体化管理的有力支柱,未来的一体化将是要打破文件、档案的阶段区分,实现各环节的重组重构。一体化将继续“前伸后延”,前面进入到政府的电子政务中,后面延伸到档案馆的管理中,对全程进行统一控制。如前面所说,在关注文件运动的整体性方面,机关档案室比文件中心更有优势。

四是加强现行文件阅览中心建设。何嘉荪教授对现行文件阅览中心持否定态度,认为它起不到中间档案馆的职能,反倒增加了各单位的负担。但是在全民利用意识比较薄弱情况下,关键是要提供更容易的利用门户。对于没有条件上网的人及其他普通公民,文件阅览中心就是象图书馆—样具有亲和力的部门。俗话说“存在的就是合理的”,现行文件利用中心随着我国政务公开的实施应运而生,应该说是我国民主进程的—个不小的进步,正应该促进和发扬。

五是机关档案室要协助维护政府网站,以便其更好地提供现行文件利用服务。政府网站要经常更新,保证其发布最新的政策信息,机关档案室要协助维护政府网站,对网站上的文件信息进行价值鉴别。目前,美国政府将一个个独立的网站链接起来,做到网网相连,以便有效管理和利用,其突出代表莫过于2000年9月正式推出的“第一政府网站”(First Gov.gov)——美国联邦政府中心网站[15]

六是有关法律、法规需要进行重新修订。我国在现行文件公开方面,还没有一部统一的法律文件可以参照执行。在《档案法》等有关法律规定中,对机关档案利用的条款应该作修订,充分考虑到机关档案的现行价值和半现行价值,扩大利用范围。

总之,机关档案利用的新模式是机关档案利用工作和未来的发展趋势,它不仅适应电子政府和政务公开的发展,而且也符合文件生命周期规律。机关档案室作为半现行文件的集中地,不仅要为档案馆积累史料,还要向机关内、外提供利用服务,同时政府网站和档案馆的现行文件利用中心是向社会提供现行文件服务和现行档案利用的重要措施。

注释:

[1]何嘉荪,傅荣校,文件运动规律研究――从新角度审视档案学基础理论,中国档案出版社,1999.9

[2]吴品才,“文件中心”在我国未能普及的缘由评析,《档案学通讯》2000(1),  第15页

[3]吴宝康,《档案学概论》,中国人民大学出版社1988年版,第62—63页

[41]吴品才,“文件中心”在我国未能普及的缘由评析《档案学通讯》20O0  (1),第15页

[5]何嘉荪,现行文件阅览中心、文件中心与数字档案馆,《档案学研究》2003(1) 第35页.

[6]李国庆,现行文件提供利用的理论思考与实践探索。《档案与建设》2002  (10),第15页

[7]佟德志,电子政府的信息过程及分析――英国政府公共服务改革的模式研究,政治文化研究网,http://w w w.t S Z Z.C0m。(检索时间,2002/8/25)

[8]方燕,建立深圳市“文件中心”的思考《档案学通讯》2000(3),第73页

[9]边哲,文件中心与文件生命周期理论研究述论,《上海档案》2002(1)第37页

[10 ]周毅,政务信息公开与档案馆现行文件阅览中心的建立,《档案学研究》20002(5) 第57页

[11]吴品才,论文件的横向运动――科技文件运动状况分析,《档案学通讯》2003 (3),第65页

[12]邹吉辉,文件运动规律新论,《档案学研究》20O3(5),第8页

[13]宋雯,灾难新闻、知情权与舆论监督,《新闻知识》20OO(11)第15页

[14]黄霄羽,文件、档案管理一体化管理的科学含义,《档案学通讯》2002(3)  第51页

[15]王铭,析美国构建电子政府的原因和认识过程,《档案学研究》2005  (2),第55—57页
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