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关于县级财政预算执行审计的调查与思考

【关键词:审计】 
作者:李治年 刘爱民 蒋新田

财政审计被誉为国家审计机关的“看家本领”,《审计法》颁布后,开展同级财政预算执行审计更成为审计机关的一项重要任务。由于层次高,影响大,备受社会关注。自1995年开展县级财政预算执行审计以来,就如何进一步深化县级财政预算执行审计工作进行探讨十分必要。现结合实际,就关于深化县级财政预算执行审计作一些探讨。

一、十二年县级财政预算执行审计的收获

从1995年以来,我局根据《审计法》第四条、第十七条的规定和省人民政府第57号令发布的《湖南省预算执行情况审计监督实施办法》要求,开展了县级财政预算执行审计,有力地促进了财税等预算执行部门积极贯彻国家的各项财税政策,严格执行财经法纪,不断加强内部管理,取得了明显成效,在维护财政经济秩序,加强宏观调控,促进廉政建设,保障国民经济健康发展方面发挥积极作用。

一是基本摸清了县财政预算执行的家底。县级财政是县域经济运行质量、效益和综合实力的集中体现,是县域经济的“晴雨表”。每年的财政预算执行情况审计,我们都注重摸清县财政的家底,从收入预算执行情况、支出预算情况、财政收支平衡情况三大块做文章,如在看报表上财政收入的增长变化的同时,又考核有效财力又无增加,以及财政收入结构中税收收入和非税收入的比重;既看报表上财政支出的数据又审有无年底支出挂账情况,从而核实年底财政收支平衡情况;二000年二00三年度根据上级审计机关工作安排还注重了对县财政的负债情况进行调查,基本摸清了县财政底子。

二是切实履行了《宪法》和《审计法》赋予审计机关的法定职责。十二年来,审计机关从依法审计、维护法律尊严的高度,认真细致,如实指出财政预算执行中存在的问题,向财税部门提出了处理意见和改进措施的建议。

三是客观公正地评价财税部门的工作。在十二年的审计结果报告、审计工作报告中,我们对财税部门在县委、县政府的领导之下,积极组织收入,合理调度资金,量入为出,从紧安排预算支出,确保工资发放,确保重点支出,加强财政管理等方面所做的工作予以充分肯定,从而增进了财税部门对审计工作的理解,消除了误会,积极配合审计,把同级财政审计的认识统一到加强财政管理,振兴财政,促进县域经济发展、富民强县的指导思想上来。

四是充分发挥了审计监督作用。在十二年来的县级财政预算执行审计中,审计机关向县委、县政府提出了加强财政管理,搞好财源建设,提高财政收入质量,严格预算约束的建议,引起了县党政领导和财税部门的高度重视并积极采纳审计建议。如有关切实提高财政收入质量,加强非税收入管理,财政周转金管理,规范财政部门银行帐户管理,乡镇消赤减债,禁止高息兑付集资款,防范财政风险等方面所提的建议均被采纳,并由审计联合有关部门制定具体措施,以县政府文件或政府常务会议纪要形式下发全县执行,成立了非税管理局。

二、十二年县级财政预算执行审计的体会

县级财政预算执行情况审计的主要对象是财政、地税、国库等部门,要搞好这一工作,我们认为必须坚持以下几个必须:

第一,必须统一对审计监督的认识。必须认识到对国家财政收支实行审计监督的制度,尤其是开展同级预算执行审计,对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位,健全和完善政府审计监督机制,提高审计监督工作的层次和水平,树立审计机关权威,推进审计工作走向法制化、制度化和规范化,具有重要的现实意义和深远的历史意义。县级预算执行审计的目的主要是提高财政资金使用效率,促进县域经济发展。它是对财政收支实施全面监督的需要;是促进政府加强宏观调控的需要;是帮助人大常委会加强对财政收支监督的需要(预算执行审计成了人大监督政府财政收支的必要方式和有力手段,向人大提交的审计工作报告成为人大评价政府预算执行工作的一个重要依据);《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第十九条、第二十条又明确要求;是与国际惯例接轨的需要(世界上实行市场经济的国家的审计机关,主要任务都是对本级政府财政收支进行审计监督,向立法机关提出审计工作报告)。不进行财政同级审计,就会出现审计监督的“盲区”,对财政部组织的中央预算执行情况就无法进行审计监督。

第二,必须坚持依法审计。预算执行审计是《宪法》、《审计法》赋予审计机关的基本职责,只有预算执行审计工作搞好了,审计机关的职责才能全面到位,审计工作的法律地位才能从根本上提高,作为审计机关履行职责必须理直气壮,毫不含糊。审计过程中必须严格依照法定程序办事,严格执行《审计法》、《税收征管法》、《预算法》和其它有关财经法规。

第三,必须争取领导的重视。预算执行审计监督层次较高,涉及面广,具有其他审计项目所没有的特点,牵涉到地方和单位的切身利益,尤其是财税部门办的事项有的是地方党委政府领导亲自决定的,“同级审”在一定的意义上是审计政府的财政行为,揭露出来的问题,既有财税部门的,也有政府的。故有的同志认为审计财政就是审计政府,这种说法虽不全面,但从一个侧面说明了同级审计工作的难度,故必须积极争取县委、县人大、县政府领导的高度重视。要真正赢得领导支持,尤其是县政府领导的支持,必须靠扎实有效的工作来争取,也就是要站在政府领导的角度,着眼全局,想领导之所想,不仅要多请示、勤汇报,而且要让过硬的审计质量、让审计成果、让针对性强的审计建议使政府领导对审计工作更加信任和支持。

第四,必须锻炼一支高素质的审计队伍。一方面是政治素质。作为审计机关的领导和从事预算执行审计的同志,要有对国家、对法律、对工作高度负责的精神,坚持原则,敢于碰硬,既然有《宪法》、《审计法》赋予的职权,有政府领导的支持,我们没有理由不去做好工作,否则就对不起国家,对不起法律;另一方面是业务素质。预算执行审计的监督对象层次高,必须熟练掌握现行的政策、法律,有精熟的业务技能技巧,而且知识面要广,否则就不能令财政、税务人员信服,就达不到审计的目的。

三、开展县级财政预算执行审计中存在的问题

要进一步深化县级财政预算执行审计,须解决以下几个问题:

一是审计职能不全问题。根据《湖南省预算执行情况审计监督实施办法》第九条,同级审计的对象主要是本级财政部门(含直属单位)、本级税务机关及直属分支机构、本级政府各部门(含直属单位)、本级参与组织预算执行的机构、本级财政有偿使用资金,预算外资金和基金的管理部门。其中本级参与组织预算执行的机构不明确,县金库属于同级审计对象已明确(省审计厅、人民银行长沙中心支行湘审财联[2003]2号文件“关于对全省国库部门办理地方预算收支开展审计有关事项的通知”),但配合审计工作尚做得不够;再则,对县地方税务局的审计一般是仅审计了税收收入征收情况,税收政策执行情况,而机关经费财务收支由省审计厅直接审计,市、县审计机关若进行审计,需另行授权方可审计,造成县级审计机关审计功能不全,在目前情况下地税部门的经费除上级主管部门下拔外,地方财政给了相当一部分,不经常性地审计其机关经费,会造成审计内容脱节。二00七年九月省审计厅统一组织对省地税局原局长卿渐伟进行任期经济责任审计,延伸到市县可以说是一种有益的摸索。即审计税收业务,又审计经费收支。审计对县国税局的审计事关中央预算执行情况也是需要授权进行,而所征增值税的25%属地方收入,上划“两税”也在基数内返还地方,有关经费也一样一般情况下不能审,其实县财政也给了一部分。自1994年国税局、地税局分家以来,审计署拥有对国税系统的审计管辖权,而地方审计机关,十二年多来一直未单独对国税系统进行审计,仅2000年12月,审计署根据现行审计体制和国税部门的现状,组织地方审计机关参与了一次国税审计。

二是审计报告上报难的问题。县级审计机关实行的是双重领导,即对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,但人、财、物均属地方管理。在开展预算执行审计工作之后,就有一个如何处理向县政府和市审计局两个负责一致性,以及向县政府作审计结果报告和受政府委托向县人大常委会作审计工作报告一致性的问题。预算执行审计是一项难度很大的工作,受现行审计体制的局限,受政府支持力度的影响,受财政部门财权的制约,尤其是有的地方财政、审计两项工作由同一位副县长分管,县级审计机关有时处于夹缝之中,十分尴尬,从而导致审计结果报告和审计工作报告上报难。一方面,县人大、上级审计机关希望审计提供的情况愈多愈好;另一方面,政府及财政部门则希望审计提供的情况尽量把问题减轻和弱化,这给审计执法带来难度,而这种难度不是来自对审计工作的非法干扰,而是来自合法的、体制内部关系不顺的影响。

三是同级预算执行审计和上级审计机关对下级政府预算执行情况和决算审计的结合难。《审计法》颁布实施以后,审计机关不仅要对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督,还要对本级预算执行情况进行审计监督。这样,就由过去的单一“上审下”制度变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度,以全面深入地反映财政管理中存在的深层次问题,进而从政策制度和管理机制方面提出建议。作为县财政来讲,既接受县审计局的“同级审”,又要接受市审计局的“上审下”,但从十二年的实践看,两者之间有部分脱节的问题,一是由于同级审向上级反映问题不彻底,尤其是有关改变预算级次及牵涉地方利益领导政绩的问题,政府干预不敢如实反映,“上审下”时必须处理。二是“上审下”和“同级审”的审计范围、内容、侧重面之区别在实际操作上难以把握,从而导致相互脱节。

四是预算执行审计与其他专业审计协调难。从广义的角度来讲,预算执行审计的范围比较大,含本级各部门单位,而一般在年初对上一年度预算执行情况进行审计,侧重在财政、税务、国库等部门,确定的延伸审计对象受时间、人员的限制,不可能面太大,否则与平时的审计项目相冲突,且不可能审深审透,故预算执行审计结果报告侧重反映财税部门的问题,其他预算执行单位面上的情况反映不全,不能全面反映预算执行中存在的问题和不足。现在一般采取反映上一年度审计有关预算执行单位的情况。再则,市审计局对县财政决算的审计与对书记、县长的任期经济责任审计,县审计局对县财政预算执行的审计与对县财政局及有关县直部门负责人的任期经济责任审计究竟如何整合审计资源,有机结合也有待探讨。

四、深化县级财政预算执行审计的建议和措施

针对县级财政预算执行审计中存在的问题,提出以下不成熟的建议:

1、完善法规,尽可能改变现行审计体制。建议修改现行法律中有关审计机关设置和领导体制的规定。从体制上要么审计独立于政府之外,成立审计院,与法院、检察院一样,或者作为人大常委会的办事机构。以改变现行“同级审”似同政府内部审计机构之现状。要么地方审计机关,实行垂直领导,使审计机关的人事和经费完全独立,不受地方政府干扰,以保证审计执法的独立性和审计工作的权威性。

2、改变现行的两个审计报告制度,实行一个报告制,以保持向政府负责和向人大报告工作的一致性。现行的县级财政预算执行审计是采用两个报告制,即向县政府作审计结果报告,受政府委托向县人大常委会作财政预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告,这样有时给人大造成误会,认为审计机关向政府报的是一套,而向人大报的又是一套,我们认为可以比照发改、财政部门的做法,受政府委托并经政府审定,仅向县人大常委会作一个审计工作报告,以体现向政府和向人大负责两者的一致性。

3、着力提高审计人员素质。财政同级审是一项牵涉面广的工作,审计人员必须有宏观意识,要求政治、业务素质高,有强烈的事业心和责任感。上级审计机关有必要举办专门的财政预算执行审计培训班,请财政、国税、地税的同志讲课,以提高审计工作水平。同时,审计机关内部有必要进行岗位轮换,做到一专多能,并加强内部职能机构的协作,实行全局“一盘棋”,以提高审计人员的综合素质,以利共同配合,搞好同级审工作。

4、明确审计范围,以全面体现同级审的工作成效。 一是地税局的经费收支审计,由省审计厅授权市、县审计机关在同级审时一并进行;二是国税收入审计及机关经费审计建议下放地方审计机关进行。最好是对审计项目实行属地管理,促进审计监督频率的均衡发展。

5、做好结合文章,发挥同级审的整体功能。作为县级审计机关来讲,一是同级审要与乡镇财政决算审计相结合,针对实行农村税费改革取消农业税后的新情况,从完善体制和规范制度上研究当前解决县乡财政困难,振兴县乡财政的问题;二是同级审要与有关县直单位负责人的经济责任审计相结合,以提高审计工作效率;三是同级审要与有关预算执行单位的延伸审计与其他专业审计相结合,以预算执行审计为龙头,根据预算执行审计掌握的情况,合理安排审计项目。地市审计机关,要注重财政决算“上审下”与县级审计机关“同级审”的结合,切实检查县级同级审的质量,督促落实同级审的决定,避免重复审计。总的来讲,要大力协作,充分体现预算执行审计一体化的要求和系统性特点。

6、明确目标,突出重点,切实提高审计质量。从目前来讲预算执行审计目标具体有三项,一是核实财政收支,全面摸清财政家底和管理现状,为县人大常委会审批财政决算和政府进行宏观经济决策提供真实、可靠的依据;二是全面系统地揭露和反映预算执行中存在的违规问题,严肃财经法纪,维护国家财政经济秩序,促进深化和完善财政体制改革,为建立科学规范的财政运行机制发挥作用。三是针对问题,分析危害、后果及原因,并提出切实可行的对策与建议。上级审计机关在每年开展同级审以前,应围绕目标,根据当年经济发展情况下达指导意见,紧扣预算执行,明确审计重点,且每年的重点不要过多,尤其每年要求延伸审计单位不要过多,要找准突破点和切入点,不求面面俱到,但求审深审透,力求反映和揭露财政管理中深层次的问题。
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