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欧盟对华纺织品服装特保措施及相关事件评析

摘要:本文对欧盟针对中国纺织品服装出口的特保措施条款及实施细则进行了详细的介绍,并将其与美国的特保实施细则进行了一个简要的对比。作者着重分析了最近一段时间以来,中欧之间与纺织品服装贸易特保措施相关的事件,认为只要中国适当利用欧盟内部的力量,积极发挥中国政府的职责,中欧之间的纺织品服装贸易就将朝着积极的方向发展。

关键词:欧盟 纺织品服装贸易 特保措施

欧盟已经成为我国最大的贸易伙伴,中欧纺织品贸易迅速发展的同时,也出现了各种贸易摩擦。针对中国的纺织品服装出口,欧洲服装纺织品协会秘书长拉肯曾公开指出,欧盟有多种限制手段,“具体使用什么贸易保护手段,需要看具体的情况”。[1]欧盟对华纺织品服装的出口可以采取的贸易保障措施,总的来说可以分为两类:一般保障措施和特别保障措施。一般保障条款和特保条款都是WTO保障机制的组成部分,其目的都是通过限制进口以保障WTO成员国的产业安全。本文主要讨论的就是目前欧美正在频繁援引的对华纺织品服装贸易的特别保障条款。

一、特保条款的来源及比较

总体而言,特保条款是指WTO法律体制内除GATT第19条和《保障措施协定》规定外的一般保障条款外的所有特殊保障条款的总称。特保条款是一种过渡性保障措施,特保条款分为适用于所有成员的“特殊保障措施条款”和适用于特定成员的“特定产品过渡性保障措施”与“纺织品过渡保障措施”条款。[2]

现在,欧盟可以援引用来对中国纺织品服装实施特别保障措施的条款有两种途径:(1)依据《中国加入WTO工作组报告书》(下简称为《工作组报告书》)第241-242段的规定实施过渡性保障措施;(2)依据《中国入世议定书》(下简称为《入世议定书》)第16条的规定实施过渡性特别保障措施。这两种条款都适用于原产地是中国的纺织品服装的出口,其主要内容对比如下:

1.可以援引特保条款的截止期限

《入世议定书》第16条规定对中国的纺织品服装实施特保措施应截止于中国入世后12年即2013年12月10日。《工作组报告书》第242段中关于实施纺织品服装特保措施的截止期限是2008年12月31日。

2.采取特保措施的前提条件

《入世议定书》第16条规定了可以对中国产品实施特别保障措施的两种情形——“市场扰乱”或“重大贸易转移”。《工作组报告书》第242段只规定了“市场扰乱”作为实施限制措施的前提条件。这两种条款中所说的市场扰乱是指进口的快速增长,从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。①这里说的增长包括相对增长和绝对增长。从中可以看出,市场扰乱仍是一个模糊的概念。何为‘实质损害’, 何为‘一个重要原因’, 很可能被有关主管机关以过去曾经采取的方法予以确定。从而为其他WTO 成员实施特保措施大开了方面之门。[3]这两种条款的援引有很大的随意性,对中国的纺织品服装出口而言也更加困难。

3.采取限制措施的严厉程度

《工作组报告书》第242段第(c)款规定:在收到磋商请求后,中国同意将所涉及的纺织品或纺织制成品的装运货物,“控制在不超过高于提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5%(羊毛产品类别为6%)的水平” 如果磋商未能达成双方满意的解决办法,则提出磋商请求的成员可根据(c)款对磋商涉及的纺织品或纺织制成品实行限制。根据这项规定“采取的行动的有效期不得超过一年,且不得重新实施,除非有关成员与中国之间另有议定”,而且,“不得根据本规定和议定书第16条的规定对同一产品同时适用措施。”也就是说,两种特保措施不能同时使用。[4]

《入世议定书》第16条第3款和第8款规定:受影响的WTO成员有权在防止或补救“市场扰乱”和“重大贸易转移”所必需的限度内,对此类产品撤销减让或限制进口。显然,这是一项原则性的规定,有相当大的空间,似乎可以理解为如果WTO成员认为有必要,可以在特保措施条款使用期限内自行决定应当采取何种限制措施。[5]

4.中国采取报复的权利

《工作组报告书》没有规定被采取特别保障措施的成员方是否以及如何采取报复措施;《入世议定书》规定了相关的报复措施:如果市场扰乱是进口的相对增长造成的,且针对该相对增长采取的措施超过两年,则中国有权采取相应的报复措施。如果市场扰乱是进口的绝对增长造成的,且实施的措施超过三年的,则中国有权采取相应的报复措施。②二、欧盟采取特保措施的程序及其与美国的比较

1、欧盟特保措施的实施程序

2003年1月21日,欧盟根据中国的《工作组报告书》修改了第3030/93号条例,增加和“第十条a款,针对中国的特保条款”。 完成了把WTO协议转变成为可以实施的内部法的过程。2005年4月6日欧盟委员会又根据相关的法律和协议,发布了“对出口欧盟的中国纺织品采取保障措施的指导方针(Guidelines for the use of safeguards on Chinese textiles exports to the EU)”,作为对中国采取特保条款的实施细则。指导方针中详细地说明了欧盟对华的纺织品和服装实施特保措施的程序和依据。

(1) 特保调查的申请人

指导方针中规定的启动特保调查的申请人主要有三类:欧盟委员会,各国政府和利益相关者③(“parties which are directly affected by market disruption”)。 决定是否进行特保调查的是欧盟委员会。欧盟委员会建立了一个监控中国纺织品和服装出口是否造成欧盟市场扰乱的预警系统(见表一)。如果某一类产品一旦超过警戒线,欧盟委员会就可以自行发起市场扰乱调查,成员国也可以请求欧委会发起市场扰乱调查。欧盟委员会也可基于请求特保调查的产业所提供的情况和可接受的证据发起市场扰乱调查。

表一 欧盟决定磋商的规则

2004年从中国进口的产品占欧盟进口总量的份额(数量上) 2005年2005年比2004年增长量占2004年进口总量的百分比④ 2006年2006年比2005年增长量占2004年进口总量的百分比 2007年2007年比2006年增长量占2004年进口总量的百分比 2008年2008年比2007年增长量占2004年进口总量的百分比

≤7.5% 100% 100% 100% 100%

大于7.5%≤20% 50% 50% 50% 50%

大于20%≤35% 30% 30% 30% 30%

大于35% 10% 10% 10% 10%

资料来源:“Guidelines for the use of safeguards on Chinese textiles exports to the EU”,http://europa.eu.int/comm/trade/issues/sectoral/industry/textile/memo060405_en.htm

(2)适用的前提条件

欧盟特保条款的适用条件和第一部分中讨论的使用范围基本一致。欧盟在这次的特保调查公告中对《工作组报告书》的相关部分进行了解释⑤。在这个解释中欧盟认为,特保措施针对的产品必须是中国生产的而且必须是ATC覆盖范围之内的,确认中国生产采用的相关的原产地证明,而且不论这些产品的进口是否直接从中国进口,都作为中国的产品计入特保范围。另一方面,欧盟还强调了特保条款适用的条件的是对贸易有序发展的威胁,认为“阻止贸易有序发展”和“市场扰乱”都是采取特保措施的标准。这样做不仅使得特保条款的援引更加方便,而且还可以争取到一些发展中国家的支持。

(3)程序

a 特保调查的申请

如果是成员国政府或利益相关者根据初步的数据(prima facie)要求对一种、多种或者个别(individual products)进行特保调查,欧盟委员会会在15个工作日内做出拒绝还是接受的决定,如果拒绝将给出相应的理由。

b 特保调查的开始及非正式磋商

欧盟委员会在展开特保调查时,将首先在欧盟的官方杂志(Official Journal,OJ)和贸易代表团(Directorate-General)的网站首页⑥上发布进行特保调查的公告(notice)。一般来说,该公告包括三个方面的内容:发起特保调查的基本原因的简要介绍;邀请相关方在21个工作日内表达他们的观点和相关的真实信息;详细确定相关方参加整个过程的程序和时间表。

公告发布之后欧盟委员会将在60天内展开调查,如果遇到特殊情况调查还可以延长10个工作日。在这个过程中,欧盟委员会将要求与中国进行非正式的磋商,并寻找所有其认为有用的信息,从而决定是否与中国进行正式的磋商。欧盟委员会也会把其发现通知相关的团体,并且会听取他们的意见。

特保调查中所依据的数据是成员国海关提交给欧盟委员会的实际进口数据。评估将基于一年期的平均单价和进口模式(import patterns),或者基于根据原则上不少于三个月的数据所确定的比例。

c 做出决定

根据最终获得的调查信息,欧盟委员会将会做出是否与中国进行正式磋商决定。假如欧盟委员会做出运用特保条款的决定,其将立即与纺织品委员会(Textiles Committee)召开会议,就是否与中国进行正式的磋商征求纺织品委员会的意见,并把相关资料提供给纺织品委员会。这些资料包括:详细的原因和理由陈述,目前数据显示的市场扰乱及其与进口原产于中国的纺织品服装之间的关系。假如欧盟委员会做出不运用特保条款的决定,其将告知原告并给出作出这样决定的原因,这些同样要在官方杂志上公布。

d 正式磋商

根据特保条款规定,中国应该在接到正式的磋商请求之后,开始限制出口,以便将出口量控制在不超过高于发起调查当月前的最近14个月中前12个月的出口总量的7.5%(羊毛产品类别为6%)的水平。假如在接到请求之后的15个工作日内,中国仍然不能采取出口限制措施,那么欧盟委员会将立即通知纺织品委员会,并提出相应的措施,将进口量限制在上述水平之内。

如果在90天磋商期内,未能达成双方满意的解决办法,则磋商将继续进行。此时,欧盟委员会可以对其认定的满足了实施特保前提条件的产品强制设限。在这种情况下,欧盟应立即与纺织品委员会进行协商,征求纺织品委员会关于对磋商涉及产品进行强制设限的看法。

相关产品的数量限制是“控制在不超过高于提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5%(羊毛产品类别为6%)的水平”。 这个限制⑦将执行期自提出正式磋商请求之日起至提出磋商请求当年12月31日,或如果提出请求时该年只余3个月或更少的时间,则在提出磋商请求后第12个月的月底。根据欧盟委员会和部长理事会的程序,所设的限制也会在欧盟的“官方杂志”上公布。特保措施到期之后,这些程序仍然适用于相同产品。⑧

e 紧急情况

如果遇到紧急情况,在经过初步认定进口会妨碍贸易的有序发展之后,欧盟委员会有权在向纺织品委员会咨询过之后,不经过调查或者在调查结束之前,直接要求与中国进行正式磋商。例如,进口商品的数量非常大,可以明显地判断出贸易的有序发展受到了威胁,而且如果不采取果断的措施将对欧盟的产业形成严重的实质损害。

2、欧美特保措施的比较

欧盟继美国之后对中国展开特保调查,虽然欧美依据的协议都是相同的。但是又有各自不同的实施细则,表二对他们之间不同点进行一个比较。 两者的共同点基本上都是基于与中国签署的特保条款,而不同点则考虑了其运用特保条款的方便和平衡各自的内部势力。

由于欧盟是具有特殊性一体化组织,在一体化的过程中,既要维护集体的利益,又不能伤害到成员国的利益。为了维护这种平衡,欧盟在相应的领域都设置了相互之间的制衡。在对中国纺织品服装提起特保申请时,既可以是代表集体利益欧盟委员会,又可以是自身利益代表的成员国,就是这种制衡的一种反映。而美国则不会考虑让各个州提起特保调查的申请。

欧盟在实施特保措施之前先公布了决定磋商的规则,而美国则没有。可以说这是欧盟在美国实施特保措施之后的一个改进,为欧盟对中国进行纺织品服装贸易实施特保提供了明确的数量依据。

表二 欧美纺织品服装特保实施细则比较

欧盟 美国

特保调查的申请人 成员国政府;欧盟内的相关产业;欧盟委员会 美国任何实体,包括行业协会,个别厂商,工会,类似或直接竞争产品的生产者,相关零部件的生产者;纺织品执行委员会

调查、裁定和磋商机构 欧盟委员会 纺织品执行委员会

公众评论期 21个工作日 30天

用来评估的数据的来源 成员国海关 美国海关

发布的相关公告 欧盟委员会接受特保调查,则在欧盟的官方杂志和贸易代表团的网站首页上发布公告无论欧盟委员会是否援引特保条款,相关的原因或措施都会在官方杂志上公布如果中欧达成协议,则相关措施的实施也会在官方杂志公布 CITA接受特保调查的申请,则在联邦公报公布该申请;无论CITA决定是否与中国进行磋商,都要在联邦公报公告该决定、理由或者措施;如果中美双方达成协议,CITA也将在联邦公告上发布通知

是否公布决定磋商的规则 有 无

资料来源:根据欧美的特保措施条款整理三、相关事件评析及结论

1、相关事件

欧盟于2005年4月6日就中国出口欧盟纺织品服装数量激增出台了《对华纺织品特别限制措施行动指南》,欧盟委员会贸易委员曼德尔森14日就与意大利纺织行业代表和欧洲纺织服装组织(Euratex)讨论运用针对中国出口欧盟的纺织品服装实施特保措施,4月22日曼德尔森建议欧委会就中国纺织品服装的激增展开调查,4月29日启动正式的调查,5月27日就要求与中国进行正式的磋商,6月1日中国取消了共81项纺织品服装的出口税,6月7日欧盟委员会贸易委员曼德尔森在意大利对纺织品服装的生产者发表演讲,6月10日到11日中欧双方在上海进行磋商,并达成了一致意见,签署备忘录。欧盟承诺停止对原产于中国的棉布、T恤衫、套头衫、裤子、女式衬衫、床单、女连衣裙、胸衣、桌布、亚麻纱等十类纺织品的调查。中国则承诺进行自我出口限制,在2005年6月11日至2007年底期间内,对上述十类纺织品合理确定基数,并按照每年8%至12.5%的增长率确定中方对欧出口数量。欧盟承诺在2008年底之前,克制援引《工作组报告书》第242段对中国的纺织品服装提起特保,在2008年之后,完全对中国开放内部市场。至此中欧之间的这段纺织品贸易摩擦基本完结,取得双方满意的结果。(详见表三)

2、事件评析

中国早在2001年10月1日就签署了《工作组报告书》,欧盟也早于2003年1月21日根据《工作组报告书》修改了第3030/93号条例。但是,在欧盟内部就是否对中国的纺织品服装使用特保措施产生过很激烈的争论,因为从中欧纺织品服装贸易中获得利益的相关方认为这有悖于自由贸易的原则,所以欧盟迟迟没有使用特保措施。在美国使用过特保措施之后,欧盟内部另一部分在中欧纺织品服装贸易中利益受损的相关方提出欧盟只是一个追随者,道义上的风险很低。同时又因为《欧盟宪法条约》相继在法国和荷兰受挫,为了向公众讨好,欧盟委员会最终决定使用对华纺织品特保措施。

表三 与中欧纺织品服装贸易相关特保措施的事件

时间 事件

2003年1月21日 欧盟根据中国入世工作组报告修改了第3030/93号条例,增加了“第十条a款,针对中国的特保条款”。

2005年1月1日 中国对148项纺织品开始征收出口关税

2005年4月6日  欧委会发布《对华纺织品特别限制措施行动指南》,澄清在何种情况下对中国出口的纺织品服装实施特保行动

2005年4月14日 欧委会调查(examined)欧洲纺织服装协会(Euratex)提请的采取特保措施的要求,并表示将在4月25日表明立场

2005年4月22日 曼德尔森建议欧委会就中国纺织品服装的激增展开调查

2005年4月24日 曼德尔森建议欧委会授权他对中国出口到欧盟的9种纺织品启动特保调查

2005年4月29日 欧盟委员会启动针对九种中国出口纺织品的特保调查

2005年5月12日 曼德尔森在欧洲议会的一个讨论上,表示欢迎中国将进一步采取行动控制向欧洲出口纺织品的水平的迹象

2005年5月17日 欧盟建议WTO与中国就T恤衫和亚麻纱进行磋商,磋商将紧急讨论如何更好地限制中国这两种产品的出口。

2005年5月23日 纺织品委员会正式批准,欧盟委员会将启动与中国正式磋商。

2005年5月24日 曼德尔森会见商务部副部长高虎城,寻求达到限制这两种纺织品出口的一致协议(agreement)

2005年5月27日 欧盟委员会决定对来自中国的T恤衫和亚麻纱提出正式磋商请求

2005年6月1日 中国对征收出口税的81项产品停止征收出口关税

2005年6月6日 曼德尔森在意大利发表演讲说,希望通过协商找到一个双方可以接受的方案。

2005年6月9日 欧盟发布了一个关于与中国进行正式磋商的原因和理由的声明

2005年6月10日-11日 中国商务部部长薄熙来与欧盟贸易委员曼德尔森在上海就中欧纺织品贸易问题举行磋商并签署了备忘录

2005年6月14日 中国商务部公布了2005-2007年输欧10类纺织品出口数量安排情况

资料来源:中国商务部网站http://www.mofcom.gov.cn/,欧盟对外贸易部门主页http://europa.eu.int/comm/trade

针对可能被提起的特保调查,中国也做出了相关的应对措施。在2005年1月1日《纺织品和服装协议》到期之后,中国就开始实施出口税,但是欧盟并不认同这些措施,欧盟认为出口税对控制中国向欧盟出口纺织品的作用不大。

在开始特保调查之后,欧盟迅速进行了相关程序,在这之中不可否认有行业协会的作用,但是更加重要的是欧盟委员会的作用。欧盟认为这样不仅可以迎合成员国的人民,有助于《欧盟宪章条约》的通过,也有助于欧盟内的纺织产业应对中国的纺织品服装的进口,而且,欧盟认为中国必然会采取妥协的政策。但是事实并非如此,在欧盟就T恤衫和亚麻纱向中国提出正式磋商之后,中国政府采取了一项出人意料的强硬措施——取消了81项产品的出口税,以表明维护纺织品服装自由贸易的立场。欧盟面对这种情况,并没有立即表明态度。在经过一周的考虑之后,欧盟贸易委员曼德尔森在意大利对纺织品服装的生产者发表了主题为“中欧纺织品:寻求改变和调整,而不是阻止贸易” ⑨的演讲,曼德尔森认为十年之内中国将会有两亿五千万欧盟高档纺织品服装的消费者,希望欧盟的生产者不仅看到挑战,也要看到机遇。预示着欧盟将采取积极的贸易政策,促进双方的贸易发展。最后备忘录的签署则是上述一系列调整和妥协的产物。

就这次谈判的结果而言,欧盟取得了实质性的数量限制,而且延长了限制的时间,节省了再次调查和谈判的费用,可以说是达到了其本来的目的。对中国而言,这次并没有按照《工作组报告书》第242段要求的那样增长率控制在7.5%(羊毛产品类别为6%)的水平,虽然8-12.5%的增长率改善有限,但是表明纺织品服装贸易正朝着合理的方向发展,避免了中欧纺织品贸易的不确定性。

3、结论

纵观此次中欧之间的纺织品服装贸易摩擦,可以发现,欧盟对中国的纺织品服装提起特保调查是相当随意的,这次提起特保调查的主要目的是为了转移内部的矛盾。虽然欧盟已经承诺会克制援引特保条款,但这是一种没有一点法律效力的空头支票。今后,欧盟肯定还会以种种理由限制中国的纺织品服装出口。根据这次的经验可以发现,欧盟也明白中欧之间自由贸易是主流是趋势,也不希望同中国展开贸易战,因为在贸易战中欧盟的损失同样巨大。而且,欧盟内部同样有从中欧纺织品服装贸易中获得大量利益的集团,例如零售商,高档纺织品服装的生产者,这些团体也是特保调查中的相关方,只要合理运用他们的力量,中欧之间的纺织品服装的自由贸易是可以实现的。

在今后应对欧盟的贸易冲突中,中国不仅要仔细研究运用相关的法律条款,增加国内关于特保条款的立法,实施多元化的出口战略以应付特保条款;而且,要发挥政府的积极作用。在相关事件中,政府机构要明确国际贸易规则的核心和基本原则,本着公平、透明、互利的原则积极维护本国企业的利益。目前,针对美国对我纺织品服装采取的特保措施,我国政府正在制定应对措施,并明确表示,中国绝不会接受美国的综合性安排意见。

中欧双方在纺织品贸易上的互补性大,互利性强,只要中国据理力争,一定会取得满意的结果。不能因为欧盟认为中国的纺织品服装贸易对欧盟的市场形成了扰乱,中方就一定要为此负责。欧盟没有严格按照ATC协议,分阶段开放内部市场也是造成这种结果的重要原因。此外特保条款的援引是有时效性的,不能无限期援引,如果欧盟希望尽量维护国内纺织品服装市场的合理发展,那么与中国的合作对话就不可避免。只要我们把握形势,在合理的范围内充分争取自己的利益,积极对话,中欧之间的纺织品服装贸易就会持续健康发展。

参考文献:

[1][ 5]李毅.中国纺织服装产品可能遭遇的保障措施和几种特保措施比较研究[J].国际贸易问题,2005年,第4期:第105-108页.

[2]乔生.‘特保条款’及其对我国出口贸易的负面影响评析[J].国际贸易问题,2005年,第5期,第102页.

[3]钱磊.论特保条款中几个主要问题[J].广西政法管理干部学院学报,2005 年,第1期,第58页.

[4]外经贸部世界贸易司译.中国加入世界贸易组织法律文件[Z].北京:法律出版社,2002年版.第815页.
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